Hva er klimarisiko?

Introduksjon

Vi må forberede oss på det uventede. Erfaringen med været i dag eller været vi kjenner fra de siste tiårene er ikke tilstrekkelig grunnlag for å forberede seg på det været som kommer i fremtiden.

I tillegg kan vi forvente en strammere klimapolitikk, en rask teknologisk utvikling og endrede preferanser hos innbyggerne som svar på klimaendringene.

På toppen av det hele kan både myndigheter og selskaper bli holdt ansvarlig for klimagassutslipp eller manglende klimatilpasning som gjør andre skadelidende. Alt dette er klimarisiko.

Teksten på denne siden er en kortversjon av rapporten Klima, risiko og bærekraftig utvikling i norske kommuner som forskningssenteret CICERO har utarbeidet for KBN.

Rapporten kan lastes ned i sin helhet her. 

Klimarisiko er sammensatt

Klimarisiko forsterker kommunes eksisterende risikobilde og kan for eksempel påvirke befolkningsutvikling, sysselsetting og næringsutvikling, skatteinntekter og verdi av eiendom eller infrastruktur.

Samlet sett kan klimarisiko få stor betydning for kommuneøkonomien og kommunens attraktivitet for næringsliv og beboere.

Kommunenes klimarisiko er en bred utfordring som har følgende hovedkomponenter:

Fysisk risiko er risiko knyttet til effekter og konsekvenser av klimaendringer. Risikofaktorer som mer ekstremvær, for eksempel flom, havnivåstigning og ulike typer ras, kan medføre store direkte og indirekte kostnader for kommunen og det lokale næringslivet.

Overgangsrisiko er risiko knyttet til at kommunale investeringer kan medføre økte kostnader eller verditap hvis ikke det tas hensyn til omstillingen til lavutslippssamfunnet i planleggingen. Overgangsrisiko omfatter også næringslivet ved at endringer i reguleringer, teknologi eller konsumentadferd gjør at noen næringer kan miste konkurransekraften hvis ikke de har evne til å omstille seg.

Ansvarsrisiko innebærer at skadelidte (direkte eller indirekte) ved hendelser som skyldes klimaendringer krever økonomisk erstatning fra aktører som er ansvarlige for planlegging og rammebetingelser – ofte myndighetene representert ved kommunene.

Gjennomføringsrisiko er risikoen for at kommunen ikke klarer å realisere vedtatte mål og strategier knyttet til omstilling og klimatilpasning. Dette kan for eksempel skyldes at endringene ikke har god nok tilslutning hos innbyggere og næringsliv.

Grenseoverskridende risiko handler om hvordan klimaendringer i andre land, som redusert matproduksjon, vannmangel, konflikter og migrasjon, kan gi konsekvenser for Norge og den enkelte kommunen.

Klimarisiko som finansiell risiko for kommunene

Ulike former for klimarisiko utgjør finansiell risiko for kommuner på samme måte som de gjør for selskaper.

Kommunale investeringer, enten det er enkeltprosjekter eller utvikling av større arealer, kan bli rammet av klimarisiko hvis ikke det tas hensyn til fremtidige klimaendringer og konsekvenser av omstillingen til lavutslippssamfunnet i planleggingsfasen.

Også eksisterende eiendeler (feks. eiendom eller transportmidler) kan berøres, for eksempel av ekstremvær, nye krav til energieffektivitet eller økte drivstoffavgifter. Samtidig står næringslivet i kommunen i fare for å miste konkurransekraft dersom de ikke henger med på utviklingen. Alle norske kommuner vil bli rammet av klimarisiko, men dette er dynamisk og risikobildet vil variere fra kommune til kommune.

Hvor alvorlig de ulike formene for klimarisiko er for en kommune eller organisasjon vil variere veldig. Når en skal vurdere omfanget av klimarisiko, kan en begynne med å se på følgende forhold:

• Sannsynlighet for at noe vil inntreffe (for eksempel flom og høyere karbonpriser)
• Eksponering / utsatthet for å bli påvirket (for eksempel hvor mange mennesker og hvor mye infrastruktur som er utsatt dersom det skjer en uønsket hendelse)
• Et systems sårbarhet dersom en hendelse inntreffer. Dette handler om i hvilken grad ulike system, som eiendom, infrastruktur eller selskap, vil tåle en påkjenning. Sårbarheten vil kunne reduseres gjennom tilpasning. Selv om et område for eksempel er utsatt for flomrisiko, er det ikke nødvendigvis sårbart dersom omfattende tiltak for flomsikring er blitt gjennomført.

Klimarisiko og finansiell stabilitet globalt

De siste årene har klima og bærekraft beveget seg fra å bli sett på som et spørsmål om samfunnsansvar, til å bli vurdert som en finansiell risiko og i ytterske konsekvens en trussel mot finansiell stabilitet.

Oppvåkningen for mange var talen "Breaking the Tragedy of the Horizon" av den britiske sentralbanksjefen Mark Carney. Han påpekte at innen klimaendringene utgjør en så stor trussel mot finansiell stabilitet at menneskeheten er villig til å iverksette de nødvendige tiltakene, vil det være for sent.

I 2015 satte G20-organet Rådet for finansiell stabilitet ned en ekspertgruppe, Task Force on Climate Related Financial Disclosures (TCFD), for å vurdere hvordan bedrifter og finansinstitusjoner kan rapportere hvordan klimarisiko treffer dem. Tanken bak er at aksjonærer og regulerende myndigheter kan bruke denne informasjonen til å dreie virksomhetene i riktig retning før det er for sent, fra et risikoperspektiv. TCFDs frivillige retningslinjer for klimarisiko-rapportering kom i 2017 og blir i økende grad tatt i bruk av virksomheter over hele verden. KBN har rapportert etter disse retningslinjene siden 2019.

Fysisk klimarisiko

Fysisk risiko beskriver risiko knyttet til konsekvensene av klimaendringer, slik som flom, skred, tørke, ekstremnedbør og havnivåstigning. Klimaendringenes lokale karakter plasserer kommunene i «førstelinjen» når det gjelder håndteringen av fysisk klimarisiko.

Klimaendringer i Norge

Vi ser allerede konsekvenser av klimaendringene i Norge og resten av verden. Framover vil Norge oppleve lengre perioder med tørke, mer ekstremnedbør og økt gjennomsnittstemperatur.

Effektene som vi må forvente over de neste ti til tjue årene bestemmes i hovedsak av klimagassene som  er sluppet ut og som allerede befinner seg i atmosfæren. Klimaendringer og effektene på lengre sikt, frem mot slutten av århundret, er avhengig av globale utslipp over de neste tiårene. Hvis verden lykkes med å redusere utslipp, kan vi begrense ytterlige og mer dramatiske effekter og konsekvenser. Våre handlinger i dag påvirker altså klimaet og været som  kommende generasjoner må leve med.

Det vi med sikkerhet kan si er at global oppvarming gir varmere vær og mer ekstremnedbør i Norge. Vi vil kunne oppleve lengre perioder med tørke om sommeren, spesielt i sørlige deler av Norge, men også ekstremnedbør på kort tid, som igjen øker flom- og skredfaren. Den totale mengden nedbør kommer til å øke med unntak av om sommeren i sørlige strøk, og regnet vil falle mer intenst og hyppigere.

Dersom verden ikke lykkes med å redusere utslippene, går Norge i verste fall imot en oppvarming på omtrent fem grader. De fire utfordringene som mest trolig vil øke i sannsynlighet er kraftig nedbør, regnflom, stormflo og jord-, flom- og sørpeskred. Sannsynligheten kan også øke for tørke, våtsnøskred, vinterisganger og isganger høyere opp i vassdraget og kvikkleireskred på grunn av økt erosjon i bekker og elver.

Om, og i hvilken grad, en kommune er utsatt for disse klimaendringene og -effektene varierer veldig med lokale forhold. Kommuner og organisasjoner må derfor vurdere sannsynligheten for at enkelte effekter av klimaendring inntreffer, i hvor stor grad kommunen er eksponert og sårbarheten som følger av dette.

Dersom arealplanleggingen og investeringsbeslutninger ikke tar hensyn til sannsynlige fremtidige effekter av klimaendringer, kan bygninger og infrastruktur bli skadet, og arealutvikling mislykkes. Dette kan påføre kommuner store direkte og indirekte kostnader og true langsiktig økonomisk stabilitet. Indirekte kostnader kan for eksempel oppstå om infrastruktur for transport, strøm-, eller vannforsyning avbrytes på grunn av ekstremvær, og næringslivet dermed opplever avbrudd i produksjon.

Effektene kan skyldes spontane værhendelser som ekstremvær. Ekstremnedbør gir fare for flom og ekstrem tørke kan øke brannfaren. Effektene kan også skyldes langvarige endringer i værmønstre. For eksempel kan endringer i nedbørsmønster, temperatur og økt værvariasjon medføre steinsprang samt snø- og løsmasseskred.

Fysisk risiko omfatter også scenarioer hvor ulike værhendelser og effekter påvirker hverandre. En kombinasjon av høyere havnivå og kraftig nedbør eller kraftig vind vil for eksempel kunne medføre økt risiko for regn- og springflo. Slike dynamiske effekter kan også medføre uventede konsekvenser for samfunn og helse.

 

Eksempel på fysisk klimarisiko

Flom og overvann kan medføre skade på offentlige bygninger og infrastruktur og dermed gi direkte kostnader for kommunen. Skade på transportinfrastruktur eller strømforsyning kan føre til brudd i produksjon eller drift for næringslivet, med indirekte kostnader for kommunen. Ifølge NVE er stort sett alle norske kommuner utsatt for flom og noen form for skred. Ved planlegging av areal og infrastruktur anbefales det å bruke flomsonekart og å utrede og kartlegge alle typer skred.

Allerede små økninger i vanntemperaturen i innsjøer kan medføre endringer i vannkvaliteten og kreve oppgraderinger i vannrensningsanlegg. Hvilken temperaturøkning og resulterende endring i vannkvaliteten legges til grunn når renseanlegg skal rehabiliteres eller planlegges? Hva betyr temperaturendringene for hyppigheten av vedlikehold og oppgraderinger, og budsjettet for den ansvarlige etaten?

På kort sikt vil vi oppleve økt hyppighet av ekstremnedbør. I framtiden kan vi oppleve lengre perioder med tørke om sommeren, spesielt i sørlige deler av Norge. Dette medfører nye utfordringer for håndtering av vann. Det bør blant annet iverksettes tiltak for å redusere konsekvensene av flom og faren for overvann.

Hvordan inkluderes disse sannsynlige utfordringene når infrastruktur innen vann- og avløp skal rehabiliteres eller planlegges for nye arealer? Blir nye og eksisterende systemer dimensjonert for forventet større nedbørsmengder, slik at risikoen for uventete oppgraderinger reduseres?

Overgangsrisiko

Overgangsrisiko eller omstillingsrisiko beskriver konsekvensene knyttet til overgangen til lavutslippssamfunnet.

En omstilling er nødvendig for å redusere klimagassutslippet og for å nå målene i Parisavtalen. Denne omstillingen vil medføre omfattende endringer som kan påvirke kommunale investeringer og kommuners næringsliv.

Overgangsrisiko kan deles inn i fire kategorier:

• Endringer i politiske og regulatoriske rammebetingelser
• Klimadrevet teknologisk innovasjon
• Endret forbrukeradferd
• Omdømmerisiko

Dersom rammebetingelser strammes inn som en del av Norges arbeid med å nå klimamålene, kan dette medføre at eksisterende infrastruktur må tilpasses. Hvor omfattende og raskt denne omstillingen vil skje er usikkert. Dersom nye investeringer i kommunal infrastruktur ikke tar hensyn til at omstilling kan medføre endrede og strengere krav på mellomlang og lang sikt, øker risikoen for at kommuner må ta grep tidligere enn planlagt, som kan medføre ekstra kostnader. For eksempel kan man tenke seg at det i fremtiden stilles strengere krav til energieffektivitet i kommunale bygg, noe som kan medføre kostnader for å løfte eksisterende bygningsmasse til nivået som kreves.

Dersom næringslivet rammes av overgangsrisiko kan konsekvensene for kommunen være lavere sysselsetting, lavere skatteinntekter, fall i eiendomsverdier, negativ befolkningsvekst og endring i kommunens generelle attraktivitet for næringsliv og innbyggere. Et fall i økonomisk aktivitet kan også påvirke kommunens arealutvikling (boligfelt, veier, skoler etc.) og annen infrastruktur. Kommunen bør være klar over denne koblingen mellom overgangsrisiko for næringslivet og konsekvenser for kommunen. I tillegg til kartlegging av denne risikoen (se kommunesiden for din kommune) kan kommunen være en proaktiv partner i omstillingen av næringslivet gjennom tilrettelegging av fysisk og intellektuell infrastruktur.

 

Norges klimaforpliktelser gir endrede rammebetingelser

Norge har i ulike fora og dokumenter forpliktet seg til overordnede mål om kutt av klimagasser. Norges mål er beskrevet og bestemt i blant annet klimaloven, klimaforliket, klimameldingen og Parisavtalen.

Norges overordnede mål er en reduksjon av klimagassutslipp med 50 prosent i 2030, og 90-95 prosent i 2050, sammenlignet med 1990-nivå. Dette innebærer at det trolig vil være nødvendig å gjennomføre nye og mer dyptgripende klimatiltak enn som ligger i Parisavtalen, også i Norge.

Gjennom Parisavtalen i 2015 kom partene i FNs klimakonvensjon til enighet om å holde den globale temperaturstigningen i dette århundret godt under 2 °C, sammenliknet med preindustriellt nivå, og å arbeide for å begrense temperaturøkningen ytterligere til 1,5 °C.

I sammenheng med Norges tilslutning til Parisavtalen, ble det i Stortinget besluttet fem områder som skal prioriteres i klimapolitikken:

• Redusere utslippene i transportsektoren
• Utvikling av lavutslippsteknologi i industrien, og ren produksjonsteknologi
• CO2-håndtering
• Styrke Norges rolle som leverandør av fornybar energi
• Miljøvennlig skipsfart

 

Eksempel: Overgangsrisiko

Regjeringen erklærte i 2018 at Norge skal være et foregangsland på sirkulærøkonomi. Avfalls- og gjenvinningsbransjen spiller en viktig rolle i overgangen til en sirkulærøkonomi. Når kommuner skal investere i eksisterende eller ny infrastruktur for avfallshåndtering, er det relevant å vurdere hva denne overgangen innebærer for dimensjoneringen. Målene regjeringen diskuterer for reduksjon av klimagasser i avfallssektoren bør også bli tatt hensyn til i planleggingen. Dersom slike spørsmål ikke blir tatt hensyn til, vil det øke risikoen for at anleggene krever kostbare justeringer i etterkant.

I et scenario hvor Paris-målene skal oppnås, er det sannsynlig at noen næringer vil presses til omstilling for å redusere karbonfotavtrykket. Dersom denne omstillingen ikke lykkes, er det en risiko for tap av arbeidsplasser, som igjen kan medføre fraflytting og starte eller forsterke en negativ spiral. Risikoen for næringslivet kan vurderes gjennom kartlegging av eksponering og sårbarhet for det lokale næringslivet. Ved arealplanlegging og utvikling av nye områder er det relevant for kommuner å vurdere overgangsrisikoen for næringslivet samt risikoen for tap av arbeidsplasser og fraflytting.

Næringslivet kan bli påvirket av overgangsrisiko på mange ulike måter i et scenario der målet er å begrense global oppvarming til to grader. Blant de mest diskuterte er risikoen for økte avgifter på utslipp av karbon eller at konkurrenter tar i bruk innovative teknologier med lavere karbonfotavtrykk.

Ansvarsrisiko

Ansvarsrisiko innebærer at en kommune kan bli økonomisk ansvarlig for skader som skyldes klimaendringer.

De som direkte eller indirekte lider tap som følge av klimautviklingen, kan gjøre forsøk på å holde kommuner eller selskaper rettslig ansvarlig. Dette kan skje gjennom at de som er utsatt for skader krever erstatning fra kommunen eller at forsikringsselskaper søker regress for eksempel ved flomskader som skyldes overvann på avveie.

Forsikringsselskaper som har utbetalt erstatning for flomskadete hus kan søke finansiell erstatning fra kommunen dersom kommunen har gitt byggetillatelse (eller tillatelse til å gjenoppbygge) uten å ha vurdert flomrisiko godt nok eller investert i sikringstiltak. I slike tilfeller kan det hevdes at kommunen må ta hensyn til at klimaendringene medfører økt fare for mer dramatiske flommer.

Man kan anta at ansvarsrisiko blir mer påtrengende jo verre det går med klimautviklingen. Ansvarsrisikoen økes dersom politiske rammebetingelser endres slik at kommunen får et økt ansvar for å ha gjort utredninger og/eller gjennomført tiltak for å håndterere klimarisiko. Med forventet økende skadeomfang vil det trolig fra alle involverte parter bli viktig å unngå å bli stilt til ansvar.

 

Eksempel: Ansvarsrisiko

I Kvam i Gudbrandsdalen ble et bolighus totalskadet av flom to ganger. Etter første gang i 2011 ga kommunen tillatelse til gjenoppbygging ettersom området skulle flomsikres. Etter at huset ble tatt av flom igjen i 2013 søkte forsikringsselskapet, som måtte utbetale for andre gang, erstatning fra kommunen. Selskapet hevdet at kommunen skulle ha innhentet fagråd og ikke skulle ha gitt tillatelse til gjenoppbygging. Tingretten avsa dom i saken 15.11.2017, men forsikringsselskapet bestemte seg for å anke. Forsikringsselskapet tapte også i lagmanssretten i 2019. Det ble blant annet vurdert at kommunens sikringer og vurderinger i samarbeid med NVE var tilstrekkelige. Hva som blir utfallet i fremtidige saker gjenstår å se.

Slike fordringer for erstatning kan påføre kommuner store kostnader, både i form av erstatningsutbetalinger og rettslige kostnader.

I «Kommuneundersøkelsen 2018», utført av Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB), svarer færre enn halvparten av kommunene som deltok at de i stor grad tar hensyn til økt risiko og sårbarhet når det gjelder å ta hensyn til klimarelatert flom- og rasfare i kommunal planlegging.

Gjennomføringsrisiko

Gjennomføringsrisiko er risiko knyttet til at vedtatte mål for omstilling ikke nås. Dette kan være fordi tiltak for omstilling ikke blir gjennomført eller har ønsket effekt.

Noen av disse tiltakene kan medføre uønskede konsekvenser og offentlig misnøye. Myndighetene kan miste tilslutning i lokalsamfunnet fordi tiltakene ikke er forstått, fordi det har vært manglende involvering i prosessen eller at tiltakets kompleksitet har vært undervurdert.

Dette kan forsinke måloppnåelse eller nødvendiggjøre endringer slik at tiltakene ikke lenger er effektive. Misnøye kan medføre at politiske mål for omstilling reverseres, at tiltakene avsluttes og at relaterte investeringer mister verdien.

Andre grunner for å ikke realisere omstillingsmål kan for eksempel skyldes at kommunene mangler nødvendig kompetanse, arbeidet ikke er hensiktsmessig organisert eller at tilslutningen til den lokale klimapolitikken hos innbyggere, næringsliv og folkevalgte  er for svak. Endring av rammebetingelser kan også påvirke gjennomføringsrisikoen.

Eksempel: Gjennomføringsrisiko

Flere kommuner har vedtatt mål om å redusere biltrafikk som en del av omstillingen til lavutslippssamfunnet. Noen av virkemidlene er bomstasjoner og fjerning av parkeringsplasser i urbane strøk. Slike virkemidler har medført misnøye og protest enkelte steder, som på Jæren. Misnøye og motstand mot flere nye bomstasjoner her og andre steder fikk nok tilslutning til at motstanderne er representert, som i bystyret i Stavanger.

Lokaliseringen av trafikk-knutepunkter kan påvirke verdien av privat- eller bedriftseiendom. Støy, forurensning, rask tilgang til motorveier eller offentlig transport kan ha negativ eller positiv virkning. Redusert eiendomsverdi på grunn av endrede knutepunkter kan medføre misnøye.

Redusert tilslutning til enkelte tiltak knyttet til omstilling kan medføre at disse politiske omstillingsmålene reverseres, at tiltakene avsluttes og relaterte investeringer mister verdien. Kommunens omdømme og attraktivitet for beboere og næringslivet kan også bli påvirket dersom kommunen ikke klarer å gjennomføre tiltak og oppnå sine omstillingsmål.

I denne sammenheng kan klimakommunikasjon og tidlig dialog med lokalsamfunnet spille en forebyggende rolle.

Grenseoverskridende risiko

Grenseoverskridende risiko er risikofaktorer som skyldes effekter av klimaendring i andre land, men som kan få konsekvenser i Norge og i den enkelte kommunen.

Disse risikofaktorene er for eksempel knyttet til endringer i biologisk mangfold, redusert matproduksjon, vannmangel, investeringer i utlandet, konflikter og migrasjon. Jordbruket er en av de mest utsatte sektorene når det gjelder klimaendringer i andre land. Siden Norge importerer en betydelig del av matvareforbruket, er dette et område med vesentlig grenseoverskridende risiko. Avlingssvikt i andre land vil kunne merkes i Norge gjennom begrenset tilgjengelighet og økte priser.

På grunn av globaliserte og kompliserte forsyningskjeder er Norge utsatt for denne risikoen. I hvor stor grad den treffer oss  avhenger av hvor godt Norges viktigste handelspartnere evner å tilpasse seg klimaendringene.    Denne grenseoverskridende risikoen er også et sentralt punkt i NOU 2018:17.

Eksempel: Grenseoverskridende risiko

Flere næringer knyttet til matproduksjon, blant annet produsenter av fiskefôr og kraftfôr for produksjon av svin og kylling, bruker importert soya. Mellom 75-80 prosent av det norske markedet for soyamel dekkes av import fra Brasil. Siden norske myndigheter ikke tillater genmodifisert soya, dekkes den norske etterspørselen fra omtrent 10-20 prosent av verdensmarkedet som ikke er genmodifisert. I tillegg ønsker norske aktører å kjøpe soya som er sertifisert for å ikke bidra til avskoging av regnskogen i Brasil.

Denne konsentrasjonsrisikoen betyr at dersom produksjon av sertifisert og ikke-genmodifisert soya i Brasil opplever avlingssvikt på grunn av klimarisiko, for eksempel  ved ekstremvær, vil dette innebære betydelige problemer for produksjon av kjøtt og fisk i Norge. Dette vil  ha konsekvenser for produserende bedrifter, produsenter av ulike typer fôr, næringsmiddelindustrien og kommunene de er en del av.

Klimarisikoutvalget

I 2017 satte den norske regjeringen ned et eget ekspertutvalg som skulle se på klimarisiko og norsk økonomi. Utvalget offentliggjorde rapporten Klimarisiko og norsk økonomi (NOU 2018: 17) i slutten av 2018.

Utvalget fikk i oppdrag å:

• Vurdere hvordan en mest hensiktsmessig kan analysere og fremstille klimarisiko på nasjonalt nivå.
• Identifisere antatt viktige globale, klimarelaterte risikofaktorer og vurdere deres betydning for norsk økonomi og finansiell stabilitet.
• Vurdere eventuell metodikk for at private og offentlige virksomheter, herunder finansinstitusjoner, skal få et faglig grunnlag for å kunne analysere og håndtere klimarisiko på best mulig måte.

 

Hva slags klimarisiko er kommunen din eksponert for?
Søk opp og sjekk din kommune her!